公文 调研报告：发挥地方人大立法主导作用的调研报告

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关于发挥地方人大立法主导作用的调研报告

全面依法治国作为“四个全面”重大战略布局的重要组成部分，以治国理政的新面貌开启了中国特色社会主义法治的新征程。新时代、新形势、新任务，要求地方人大常委会担当重任，充分发挥在全面推进依法治国中的重要作用。特别是党的四中全会《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》明确提出:“完善人大立法权的体制机制，充分发挥人大及其常委会在立法工作中的主导作用。”发挥立法主导作用，已成为当前和今后一个时期地方人大全面推进依法治国的重要任务。为此，市人大常委会研究室组成调研组，就充分发挥地方人大在立法中的主导作用开展调查研究。从实践出发，客观分析了充分发挥地方人大立法主导作用存在的问题，澄清了存在的几个误区，进而得出进一步发挥地方人大立法主导作用的努力重点和方向。

一是当前阻碍地方人大发挥立法主导作用的三个突出问题

无论是国际通行的* * *权力运行规则，还是我国宪法、地方组织法、个人简历立法法等法律的相关规定，立法权都属于* * *机关(在我国是全国人大及其常委会，在国外称为议会)。所以，人大常委会在立法中的主导作用，本来应该是一个可以理解的、没有争议的法定权限。但在实践中，地方人大的这种主导作用还不够突出和理想，所以党的* * * * *四中全会强调要充分发挥人大及其常委会在立法工作中的主导作用。目前，地方人大在立法中发挥主导作用，主要存在以下突出问题:

1.在法规制定过程中的主导作用不够。一般情况下，年度立法计划“出炉”，首先由法制委员会(或法制工作委员会)向“一府两院”、人大内设机构、人大常委会委员和人大代表、政协委员、社会各界公开征集下一年度立法项目建议。经整理汇总、内部协商后，提交主任会议审议通过，最后以NPC党组名义报地方党委常委会研究通过。表面上看，年度立法计划已经由人大制定，可以征求各方面的意见和建议。但在具体操作中，人大常委会仍存在主动性、民主性、科学性等不足。首先，它向公众征求对立法项目的意见，并经常在地方党报、人大官网等上发布公告。由于报纸和网站的受众和影响力，只有有限的几个人能看到，关心这部作品的人就更少了，能提出高质量立法建议的人就更少了。二是征求人大代表、政协委员的意见和建议。由于代表、委员都是“单兵作战”，能力参差不齐，很难收集到好的想法和金点子。三是向“一府两院”征求立法项目建议。由于涉及自身部门的利益，如扩权、卸责等，单个* * *部门会有正* * *，而对于事关全局、涉及多个部门的事项，* *部门的正* * *不是很高，容易导致部门利益较重的法规被列入年度立法计划。是四届全国人大常委会对征集到的立法项目的建议，没有经过充分的调研论证，只是经过沟通协商后简单的“拼盘”，使得一些立法可行性* *和必要性* *缺乏科学论证。年度立法计划初步意见形成后，没有第二次征求代表、委员和公众的意见，缺乏民主。

2.法规起草的主导作用不够。起草法规是整个立法过程中的基础性工作，涉及到法规的质量和后续程序的顺利进行。从目前各地的情况来看，起草法规一般有三个主体:* *部门、人大、委托第三方起草法规。但是，这三个法规都存在以下问题:第一， 如主要起草部门为* * * * * * * * * * * * * * * * * * * * * * * * * * * * * * * * * * * * * * * * * *，则 * *同时，虽然全国人大会派工作人员提前介入* * *部门的起草工作，但由于法律法规没有明确规定，提前介入不够积极及时，随意性较大。 第二，如果是人大自己起草，现有的情况不如* * * *熟悉，* * *的专业知识也不一定比* * * *强。没有* * *部门的支持和配合，即使通过了法律法规，未来法律法规的实施效果也会大打折扣。另外，全国人大常委会自己起草，自己审议通过，如果整体协调性不强，难免给人既当运动员又当裁判员的印象。*薄钡母芯ḱḱḻḻḻḻḻḻḻḻḻḻḻḻḻḻḻḻḻḻḻḻḻḻḻḻˢḻˢ*比较强，但是缺点也比较明显。脱离实际情况，不在实践中操作* *不强，起草的稿子很难得到其他当事人的认可。全国人大无疑会投入相当大的精力修改稿子，协调各方利益。

3.在立法审查过程中的主导作用不够。法律法规的审议一般分三审进行，都是在全国人大常委会的主持下进行。但人大常委会的主导作用在以下环节容易出现问题:一是负责一审的专门工作委员会与负责二审的法制工作委员会(法制工作委员会)存在脱节。虽然法制委(法制办)已派员提前介入法规起草工作，但专门工作委员会主要侧重于法规的必要性和可行性，倾向于实务操作的规定，法制委(法制办)则更重视法规。二是在审议过程中，常委会组成人员* * * * *、常委会组成人员和部门* * * * *、常委会组成人员和法制委员会(法制工作委员会)意见对立或不同。如何选择？谁来选择？各地没有形成相对系统完善的制度安排。第三，审议时仍然没有征求* * *对重大条款修改的过程。一审前，人大在市级党报和人大网公开征求意见。但在随后的审议过程中，并没有就重大条款的修改继续向公众征求意见，在广泛性和民主性方面存在瑕疵。此外，法律法规在向社会征求意见时一般会全文公布。在如今的“快餐式”阅读时代，关键的都没有解读为必要，很少有人能认真阅读研究，征求意见的效果也不尽如人意。

第二，需要澄清的四个误区

当“充分发挥NPC在立法中的主导作用”被写入党的四中全会文件时，学者和业界都为之振奋，从不同角度对加强NPC立法的主导作用提出了意见或判断。然而，从实践出发，实际上一些学者和业界提出的意见或判断已经偏离或误解了中共四中全会提出的充分发挥NPC立法主导作用的初衷，学者和业界在此列举。

1.工作总结。人大主导立法就是人大主导立法。虽然“领”和“引”只有一字之差，但意思明显不同。从字面上看，根据商务印书馆1998年出版的《现代汉语词典》(修订版)，“主导”是指主要的、引导事物向某一方向发展，“主导”是指引导事物向某一方向发展。“领导”重在“主导”，而“主导”重在“为主”。显然，领导力大于领导力，领导力是独一无二的，而领导力需要其他各方的参与。从中国国情来看，中国共产党是中国的执政党，是中国特色社会主义建设的领导核心。社会主义的一切工作，包括立法，都是在中国共产党的领导下进行的，人大领导的立法也必须在党委的领导下进行。所以说人大主导立法显然是不合适的。这里需要强调的是，一方面，NPC在领导立法过程中，遇到重大立法决策，如年度立法计划或有不同意见的重大问题等，应通过常委会党组主动及时向党委汇报，请党委作出决定；另一方面，要求全国人大必须坚守法治底线，按照立法工作规律办事，科学认识方针政策、决策命令和法律法规的区别和联系，制定切实可行的法律，避免许愿、鼓吹、没有实际内容。

2.由人大主导，就是人大安排立法工作。从立法工作的参与者来看，立法工作的参与者不是人大“弹着唱着”，既不现实，也没有能力。事实上，立法工作的参与者包括党委、人大、* * * *、司法机关、专家学者和公众等。，所有这些在立法过程中发挥不同的作用。从立法程序的角度来看，很明显，在整个立法过程中，最全面的范文参考写作网站不可能由人大(NPC)安排。比如文章前面提到的立项、意见不统一等重大问题，需要党委同意，NPC在法规起草论证阶段很难全部安排。它还需要专家、学者和公众的参与，并贯穿于整个立法过程。因此，全国人大承担立法工作的提法明显违背了立法工作的客观规律。

3.由全国人大主导，就是全国人大起草法规草案。有学者认为，人大主导立法的关键是由人大独立起草法规草案，防止* * *部门通过立法扩大、确认、固定自己的权利，以谋取部门利益。这种观点显然过于狭隘，脱离实际。首先，人大在立法中的主导作用不仅限于立法的起草阶段，而是贯穿于立法立项、起草、审议、征求意见的全过程，其中项目起草只是其中的一个环节。其次，即使在法规起草阶段，也不仅仅是人大自己起草法规，人大还可以通过提前介入引导立法方向、把握立法原则等方式发挥主导作用。，当* * *部门或委托第三方起草规章时。最后，全国人民代表大会是审议并最终决定法规草案的机关。充分发挥人大作为* * * *机关的作用，集中各方意见建议，协调各方利益，主导立法才是人大真正的使命，而不是谁起草谁来主导立法。

4.* * * *起草意味着有部门利益倾向。* * * * * * * * * * * * * * * * * * * * * * * * * * * * * * * * * * * * * * * * * * * * * * * * * * *，只是现在学术界对* * * *起草的法规草案颇有微词，认为* * * *部门起草法规草案是“狼来了”，相当于保护部门利益。存在依法定权、依法扩权、依法争权的现象。事实上，这种观点显然是偏激和不恰当的:第一，从* * * *部门的职能来看，* * * *部门在所要规范的领域具有相对丰富的管理经验，经验表明其熟悉需要规范的实际问题，也清楚存在的实际问题。法规生效后，最终还是要靠* * * *部门去执行，所以* * * *部门有起草法规草案的功劳。第二，在法规草案的质量方面，由于* * *部门一般都有内部的法制科(处)，所以* * *局也有专门的法制科进行二次把关，最后还得经过* * *局常务会议通过。实践中，* * *部门起草的法规草案质量普遍较高。第三，从人大角度看，目前* * *部门起草法规草案存在的主要问题有* * * *基础不足、管理方式粗放、权责不匹配等。对于这些问题，全国人大可以通过发挥立法的主导作用，发挥* * * *部门在立法中的长处，扬长避短，进行有效的规范。

三。关于充分发挥地方人大立法主导作用的五点建议。

由此可见，NPC人大常委会在立法中起主导作用，并不是因为它是起草立法议案的主体，也不是因为它做所有的立法工作，更不是因为它领导立法工作。而是通过立法项目的确定，以及立法议案的审议、修改和表决，运行NPC主导的思想、理念和工作方法。其最基本、最重要的工作方法是组织协调立法工作。抓住组织协调这个关键，夯实立法基础，敢于在争议焦点和突出矛盾上“头上砍一刀”，这些都是人大在立法中发挥主导作用、敢于作为的地方，而示范参考网善于做。各种立法难题自然迎刃而解。根据党的* *四中全会的要求，NPC应在以下六个方面努力发挥立法的引领作用:

1.完善建章立制机制。针对法规建设过程中存在的问题， 如不足* * * * * * * * * * * * * * * * * * * * * * * * * * * * * * * * * * * * * * * * * * * * * * * * * * * *。 要拓宽立法建议征集渠道，搭建包括报纸、电视、网站、手机app、微信、微博等媒体在内的立法建议征集平台，召开包括基层群众和各级代表在内的各级立法建议咨询会，广泛征求公众的立法建议，做到每一个立法项目都有* * * *依据。 征求建议的形式要丰富多样，让人民群众喜闻乐见，吸引和引导更多的人积极参与立法项目建议的征求。同时，要通过新闻发布会或网站回复等多种渠道向公众反馈建议采纳情况。二是建立立法建议调研论证制度。常委会要成立专题调研组，深入部门、管理对口单位、人大代表、基层人大代表和基层群众，开展立项调研，召开相关座谈会、论证会等。，对立法建议进行科学分析和充分论证，特别是对立法的必要性和可行性以及实施后的社会效果进行评估，从源头上保证立法质量。可以邀请第三方介入并参与立法建议相关活动的论证，也可以委托第三方(分公司？*核χ敲静箱；我已经尽力帮助穷人了，我也尽力帮助他们了。我已经尽力帮助他们了。我已经尽力了，但是我已经尽力了。我已经尽力帮助他们了。a href = " http://www . fw Wang . cn/" target = " _ blank " title = "范文参考写作网站" >范文写作必须以问题为导向，结合前瞻性* *系统性* *科学性* *，促进经济社会发展、环境资源保护和民生改善，统一理想与现实、创新性与可行性。全国人民代表大会常务委员会应当加强对五年立法规划和年度立法计划的组织、协调、监督和指导，及时掌握进展情况，督促和促进规划和计划的实施。

2.完善法规起草机制。针对法规起草过程中存在的部门利益倾向、人大提前介入法规起草等问题，人大应发挥立法主导作用，从以下两个方面加强组织协调:一是建立法规起草提前介入制度。全国人大常委会有关专门委员会、法制工作委员会要提前将* * *部门的起草工作制度化、规范化。明确人大前期介入应以相关专门委员会为主，法制委为辅，并确定工作职责、时间节点、介入范围等。有关专门委员会和法制委员会在提前介入时，要把握方向，加强引导，避免“篡夺东道主角色”。他们的主要任务是全面了解* * *部门的起草情况，掌握法规起草的难点，提供立法技术帮助，对涉及法制统一、行政审批设立和人民群众利益的重大问题发表意见，为今后的法规审议做好充分准备。二是建立法规草案集中起草制度。为有效避免* * *部门起草导致的部门利益合法化，有必要实行法规草案集中起草制度。规章草案由* * * *起草的，由* * * *法律部负责集中起草；涉及多个部门，或者部门不愿意承担的，也可以由人大常委会有关专门委员会负责集中起草。法规集中起草的任务是整体整合立法资源，组织有关部门、行政相对人、人大代表、基层代表、人民群众等各方以多种形式参与立法起草，特别是充分听取和吸收利益相关者的意见和建议，避免特定行政部门利益的法律化倾向。

3.完善法律法规审查机制。审议法规是全国人大行使立法权的重要环节，也是全国人大发挥立法主导作用的“主战场”。针对当前审议过程中存在的审议次数不合理、讨论不充分等问题，全国人大常委会要加强审议环节的组织协调:一是科学安排审议次数。加强法制委与各专门委员会的内部沟通、协调与合作，避免“内耗”。进一步明确法规案一审、二审、三审的审查标准。每次审理之间，应当组织对争议焦点继续进行深入研究，与行政部门、管理相对人和常委会组成人员进行反复协商和充分论证。对于复杂、争议较大的法规草案，应当适当增加审理次数。二是审议方式的创新。分组审议和联组审议应当相结合，分组审议有分歧的重大事项应当在联组审议。法规草案提交常务委员会全体会议表决前，主任会议可以根据专门委员会或者小组成员对法规草案的审议情况，决定对个别重要条款单独进行表决，以保证小组各成员的意志得到充分表达。三是建立沟通反馈体系。审议过程中，对* * * *组和专门委员会成员的审议意见，以及管理相对人等其他各方的意见和建议，要建立沟通反馈制度，逐项研究，充分采纳。对于未被采纳的审议意见或意见建议，要在相关报告中作出说明，并书面反馈给有关单位或个人。

4.完善民主立法机制。立法必须遵循以人为本、立法为民的理念，使每一项立法都符合宪法精神，反映人民愿望，得到人民支持。这就需要人大常委会将* * *贯穿于立法的全过程。一是建立立法协商制度。充分发挥CPPCC委员、民主党派、工商联、无党派人士、人民团体和社会组织在立法协商中的作用，将立法协商纳入立法决策程序，完善立法协商工作规则，规范立法协商内容和环节，拓宽立法协商范围和渠道。涉及经济社会发展重大问题和人民群众切身利益的立法，必须纳入立法协商范围。全国人大常委会在制定五年立法规划、年度立法计划和法规初审前，需要以书面或召开座谈会等形式征求CPPCC等方面的意见。二是完善代表征求意见制度。通过建立征求下级人大立法意见的机制，建立基层立法联系点制度，通过多种方式征求基层人大、基层代表和群众的意见和建议，提高立法精细化水平。完善法律法规起草征求代表意见制度，特别是采取多种形式征求代表意见。可以明确标注有争议的法规，引导人大代表关注和表达法律法规中的重点问题，更多发挥人大代表在起草和修改法律法规中的作用。三是完善公众有序参与立法制度。建立公众意见及其沟通机制，综合运用座谈会、听证会、论证会等多种形式。，求* * * * * * * * * * * * * * * * * * * * * * * * * * * * * * * * * * * * * * * * * * * * * * * * * * * * * * * * * * * *，求

Xx。完善法律法规实施的监督机制。法律法规的执行很重要。全国人大常委会必须在法律法规的实施和监督中发挥主导作用，确保每一部法律法规都发挥应有的作用:一是完善法律法规实施的检查制度。人大常委会应当采取执法检查、听取和审议专项工作报告、专项视察等多种法定形式。，加强对法律法规实施的监督。对于实施效果不理想的法律法规，应当采取法定质询等监督手段，督促实施部门加强和改进法律法规的实施。二是建立立法后评估制度。积极开展立法后评估，通过检查立法中的各项制度设计和程序规定是否合理可行，发现实施过程中存在的主要问题，从而对现行立法做出全面、科学的评价，为今后法律法规的制定、修改和废止提供可靠的依据。三是建立清理法规制度的长效机制。通过加强法规及时清理，可以将法规清理与五年立法规划和年度立法计划编制有效衔接，使立法更加系统、与时俱进，充分反映经济社会发展的客观需要。四是建立法律法规宣传制度。把立法过程与普法工作有机结合起来，通过广泛有效的法律法规宣传，积极引导公众参与立法，使立法过程成为民众普法教育的过程，实现公众参与立法、自觉守法和用法的统一。全国人大常委会要在立法宣传工作中发挥权威和引领作用，适时召开新闻发布会、专家解读会、开设专栏等形式，对新颁布的法律法规进行宣传、解释和解读，为法律法规的正确实施营造良好的社会环境和氛围。

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